Действительно, разработка и принятие качественно нового прогрессивного экологического законодательства в форме Экологического кодекса – это новый этап в формировании экологического законодательства путем его кодификации, что является почетной и перспективной работой, требующей общественных, научных, профессиональных сил и средств. Этот документ по праву может считаться большим достижением не только для нынешнего поколения, но и для будущих поколений.
Сегодня объем законодательства в области экологии значительно увеличился, и вопрос его реализации стал актуальным. Учитывая большое количество нормативных правовых актов и развитие законодательства в различных областях охраны окружающей среды, несоблюдение принципа правотворчества с точки зрения единства экологической системы Республики Таджикистан (далее - РТ) создало противоречия и недостатки в экологическом законодательстве.
Кодификация законодательства представляет собой сложную форму систематизации, поскольку является одновременно формой систематизации и формой правотворческой деятельности. Поэтому процесс разработки Экологического кодекса является сложным, требующим полного и всестороннего анализа экологического законодательства и экологических общественных отношений. Для того чтобы данный нормативно-правовой акт в дальнейшем мог эффективно регулировать экологические отношения и играть эффективную роль в их регулировании, он должен быть разработан пунктуально, с учетом науки экологического права, опыта экологического законодательства зарубежных стран и опыта деятельности уполномоченных органов отрасли. Из опыта разработки проекта Экологического кодекса в зарубежных странах следует, что процесс подготовки этого документа занимает длительное время.
Пересмотр экологического законодательства сегодня неизбежен, и его скорейшая реализация имеет большое значение для развития экономики страны и укрепления политики охраны окружающей среды. Поэтому политика, проводимая Правительством Таджикистане, направлена нацелена именно на этот вопрос. Именно поэтому на уровне документов стратегического планирования страны (концепция, стратегия и программа) для детального регулирования отношений в области охраны окружающей среды непосредственно предусмотрен вопрос разработки и принятия Экологического кодекса.
Согласно абзацу 5 пункта 12 Концепции правовой политики РТ на 2018-2028 годы, утвержденной указом Президента РТ от 6 февраля 2018 года, №1005, одним из важных направлений правовой политики РТ является совершенствование законодательства РТ с учетом расширения однородных общественных отношений, регулируемых законом, которое в дальнейшем должно постепенно кодифицироваться. Целью кодификации является устранение несоответствий и сокращение количества однотипных нормативных правовых актов. Поскольку отношения, связанные с охраной окружающей среды сложны и разнообразны, экологическое законодательство состоит из различных правовых норм.
Также, согласно пункту 862 Программы среднесрочного развития РТ на 2021-2025 годы, утвержденной постановлением Правительства РТ от 30 апреля 2021 года, №168, предусмотрен вопрос о четком определении задач и полномочий, а также обеспечение координации действий государственных органов в области охраны окружающей среды посредством разработки и принятия Экологического кодекса РТ.
В пункте 4.5. Национальной стратегии развития РТ на период до 2030 года, утвержденной постановлениемся Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли РТ от 1 декабря 2016 года №636, предусматривает «формирование и распространение Экологического кодекса, механизмов адаптации к изменению климата с расширением международного сотрудничества в данном направлении». Следует отметить, что важная роль данной Стратегии выражается в том, что она основана на необходимости принятия ряда новых нормативно-правовых актов страны, включая принятие кодификационных актов (то есть кодексов). В вышеупомянутой Стратегии в направлении охраны окружающей среды предусмотрена необходимость разработки и распространения Экологического кодекса.
При этом следует отметить, что в соответствии с пунктом 32 Концепции прогнозного развития законодательства РТ, утвержденной указом Президента РТ от 19 февраля 2011 года, №1021, в целях обеспечения охраны окружающей среды, а также выполнения международных договоров РТ по этому вопросу были признаны необходимыми разработка и принятие Экологического кодекса РТ.
Такие важные государственные документы определили необходимость, значение и положение Экологического кодекса в системе нормативных правовых актов страны для регулирования важных общественных отношений в области охраны окружающей среды в условиях экологического кризиса и развития законодательной системы.
В связи с этим для полной и обоснованной разработки проекта Экологического кодекса РТ на основании распоряжения Председателя Комитета по охране окружающей среды при Правительстве РТ от 12 мая 2023 года, №59 была создана рабочая группа из числа специалистов, ученых, ветеранов и сотрудников данного Комитета. Учитывая периодический анализ и изучение нормативных правовых актов страны в области охраны окружающей среды, опыта зарубежных государств, опыта уполномоченного органа и аналогичных вопросов, деятельность рабочей группы по разработке комплексного проекта Экологического кодекса дает значительные результаты.
Стоит отметить, что Экологический кодекс РТ как кодифицированный нормативно-правовой акт комплексного характера, регулирующий всю совокупность правоотношений, возникающих в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, по своей структуре должен иметь общую часть, включающую основные экологические правовые институты (такие как учет в сфере охраны окружающей среды, мониторинг окружающей среды, выполнения экологическая экспертиза, экологическая сертификация, экологическое нормирование, экологический аудит, управление в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, контроль в области охраны окружающей среды, экологических требований и др.) и иметь особенную часть, которая, как институт, включает критерии сохранения и рационального использования деталей окружающей среды (земли, недр, вод, животного и растительного мира, атмосферного воздуха и озонового слоя) и природных объектов (лесов), природных комплексов (особо охраняемых природных территорий).
Учитывая сложный и комплексный характер нормативно-правовых актов, его разработка должна осуществляться поэтапно: разработке и принятие общей и особенной части Экологического кодекса с соответствующей переработкой норм, содержащихся в действующих актах о природных ресурсах, таких как: Земельный, Водный, Лесной кодексы и Законы «О недрах», «О животном мире», «Об охране и использовании растительного мира», «Об охране атмосферного воздуха», «Об охране окружающей среды», «Об особо охраняемых природных территориях», «О биологической безопасности», «Об экологической экспертизе», «Об экологическом образовании населения», «Об экологическом мониторинге», «Об экологической информации», «Об экологическом аудите», «О защите ледников», «Об отходах производства и потребления».
Наконец, необходимость разработки и принятия Экологического кодекса РТ в сегодняшних условиях связана с учетом социально-экономических причин и правовых норм. Социально-экономические средства принятия настоящего Кодекса отражают эколого-экономическую ситуацию в современное время, которая состоит из следующих факторов: экологический кризис, приведший к отказу от требований общественной экологической безопасности; экономический спад и обострение продовольственного вопроса; переход к рыночной экономике и другие.
Существует несколько факторов, которые обусловили необходимость разработки проекта Экологического кодекса в РТ:
– противоречия в законодательстве в области охраны окружающей среды с каждым годом увеличиваются (например, уполномоченный государственный орган, осуществляющий экологическую экспертизу, специальным решением Правительства РТ до сих пор не определен. Хотя частью 2 статьи 6 настоящего Закона установлено, что уполномоченный государственный орган в области экологической экспертизы определяется Правительством РТ, то есть из настоящего стандарта следует, что в этой связи принимается специальное решение Правительства РТ об уполномоченном государственном органе в области экологической экспертизы. экспертизы следует принять, что таких документов пока не существует, и эти вопросы должны быть рассмотрены и решены в рамках проекта Экологического кодекса, на данном примере такая проблема);
– чрезмерная повторяемость норм законодательства в области охраны окружающей среды (например, понятие экологической экспертизы предусмотрено как в статье 1 Закона РТ «Об охране окружающей среды», так и одновременно в статье 1 Закона РТ «Об экологической экспертизе». Поэтому, учитывая требования статьи 40 Закона РТ «В целях устранения дублирования нормативных актов из всех законов исключено понятие экологической экспертизы, одновременно усовершенствовано и урегулированы в проекте Экологического Кодекса РТ, система лицензирования и другие случаи включены практически во все законы в области охраны окружающей среды);
– законодательство в области охраны окружающей среды предусматривает принятие многих подзаконных нормативно - правовых актов, но в связи с их непринятием механизм реализации законодательства полностью отсутствует, поэтому с разработкой проекта Экологического кодекса эта ситуация устраняется (например, анализ 16 специальных законов в области охраны окружающей среды устанавливает принятие 140 подзаконных нормативно-правовых актов). Из 140 подзаконных нормативно-правовых актов до сих пор принято 40 подзаконных нормативно-правовых актов, еще 100 других актов не приняты);
– составление нормативных правовых актов, регулирующих охрану окружающей среды в форме Экологического кодекса РТ, является одним из важных направлений правовой политики, которое мы должны пройти в этом процессе;
– существует необходимость в скорейшем приведении законодательства в области охраны окружающей среды РТ в соответствие с международными стандартами и международными актами в области охраны окружающей среды (например, 16 июля 1997 года Таджикистан стал полноправным членом Конвенции ООН по борьбе с опустыниванием. В целом анализ Конвенции по борьбе с опустыниванием доказывает, что термины «опустынивание», «борьба с опустыниванием», «засуха» Предусмотрены «земля», «деградация земель», но таких терминов на уровне законодательства РТ не существует. Хотя данные термины используются в законодательстве об охране окружающей среды, считается необходимым принять с учетом положений вышеупомянутой Конвенции понятия «опустынивание», «борьба с опустыниванием», «засуха», «земля», «деградация земель» предусмотрены на уровне Экологического кодекса РТ, что облегчает осуществления настоящей Конвенции.
Или другой пример: Конвенция ООН об изменении климата принята и регламентирует многие правовые нормы, связанные с изменением климата, однако правовые вопросы изменения климата не нашли должного регулирования в законодательстве Таджикистана в области охраны окружающей среды. Для решения этой проблемы в проекте Экологического кодекса РТ предусмотрена отдельная глава);
– в законодательстве в области охраны окружающей среды обнаружены некоторые вопросы, которые необходимо урегулировать на законодательном уровне, в том числе экологическая маркировка, защита ледников, изменение климата, стратегическая экологическая оценка, экологические требования к земле, воде, лесу и другим объектам;
– существует необходимость в установлении норм законодательства в области охраны окружающей среды в рамках указаний Стратегии развития «зеленой» экономики и принципов «зеленой» экономики;
– в целом разработка проекта Экологического кодекса способствует сближению экологического законодательства РТ с законодательством зарубежных государств и полной реализации указаний концепции, стратегии и программ.
При разработке проекта Экологического кодекса, согласно анализу, будут получены ожидаемые результаты для РТ:
– противоречия в законодательстве в области охраны окружающей среды будут устранены;
– предотвращается чрезмерное повторение норм законодательства в области охраны окружающей среды;
– при разработке проекта Экологического кодекса предусмотрен механизм реализации отраслевого законодательства в рамках норм кодификационного акта и конкретных подзаконных нормативно-правовых актов;
– разработка проекта Экологического кодекса как кодифицирующего документа способствует составлению нормативных правовых актов, регулирующих охрану окружающей среды, что является одним из важных направлений правовой политики страны;
– содействие разработке проекта Экологического кодекса в направлении скорейшего приведения законодательства в области охраны окружающей среды РТ в соответствие с международными стандартами и международными актами, принятыми в области охраны окружающей среды;
– разработка проекта настоящего Кодекса способствует регулированию новых отношений в области охраны окружающей среды, необходимость регулирования которых возникла на законодательном уровне. В том числе экологическая маркировка, защита ледников, изменение климата, стратегическая экологическая оценка, экологические требования к земле, воде, лесу и другим объектам;
– разработка проекта настоящего Кодекса способствует реализации принципа «зеленой» экономики и закладывает практическую основу для скорейшего выполнения указаний Стратегии развития «зеленой» экономики;
– разработка проекта Экологического кодекса способствует сближению экологического законодательства РТ с законодательством зарубежных государств и полной реализации указаний концепции, стратегии и программ.
Согласно предварительному анализу, проведенному членами рабочей группы в рамках отдельных видов анализа, были проанализированы главы и статьи проекта Кодекса. В том числе:
1) анализ текущей ситуации, проблем и путей совершенствования законов об охране окружающей среды с целью их использования при разработке проекта Экологического кодекса;
2) мониторинг подзаконных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды с целью их использования при разработке проекта Экологического кодекса;
3) анализ указаний на их концепцию, стратегию, программы и план действий по совершенствованию законодательства в области охраны окружающей среды с целью использования при разработке проекта Экологического кодекса;
4) сравнительный анализ законодательства в области охраны окружающей среды с законодательством государств-участников Содружества Независимых Государств и других стран в отношении законодательства в этой области с целью использования передового опыта при разработке проекта Экологического кодекса;
5) анализ международных правовых актов, признанных Таджикистаном, в области охраны окружающей среды;
6) разработка новых проектов законов об охране окружающей среды с целью их включения в проект Экологического кодекса;
7) разработка статей, глав, отдельных разделов в проекте Экологического кодекса.
С учетом вышеприведенного анализа членами рабочей группы разрабатываются следующие материалы, которые являются благоприятной основой для разработки проекта экологического кодекса:
1) концепция проекта Экологического кодекса;
2) методология разработки проекта Экологического кодекса;
3) анализы общей части проекта Экологического кодекса;
4) анализы особенной части проекта Экологического кодекса.
В целом Комитет по охране окружающей среды при Правительстве РТ, осуществляющий государственную политику в области охраны окружающей среды, заинтересован в скорейшей разработке этого документа и решении существующих проблем посредством настоящего Кодекса. В связи с этим вышеперечисленные факторы и результаты свидетельствуют о том, что Правительство РТ, Комитет по охране окружающей среды и другие министерства и ведомства для выполнения указаний документов стратегического планирования и международных актов в области охраны окружающей среды готовы разрабатать и принять этот документ.
Киемзода З.С. – кандидат биологических наук
Сахибзода М.М. – кандидат юридических наук
Эксперты – Шукуров И., Судуров С.,
Рахмонали М., Ибодуллои М.